Le 5 septembre 1978, trois leaders mondiaux arrivèrent au Camp David, lieu de retraite présidentielle situé dans les montagnes de Catoctin, dans le nord du Maryland, afin de travailler à la recherche de la paix au Moyen-Orient. Le Président américain Jimmy Carter, le Premier ministre israélien Menahem Begin et le Président égyptien Anouar el-Sadate, ainsi que leurs délégations, passeront 13 jours isolés du reste du monde, confrontés à des divergences radicales entre les perceptions israélienne et égyptienne, mais refusant d’abandonner l’espoir. L’Égypte et Israël partageaient le désir de paix et de sécurité, et cherchaient à construire sur ces fondations communes.
Après de longues négociations et 23 versions révisées de l’accord, le 17 septembre 1978, Begin et Sadate signèrent les Accords de Camp David, dans lesquels Begin acceptait de céder la totalité du Sinaï, conquis par Israël lors de la guerre des Six Jours de 1967, en échange de la paix et de relations diplomatiques complètes avec l’Égypte.
Le 17 septembre 2003, 25 ans jour pour jour après la signature des accords, les membres des trois délégations se retrouvèrent au Woodrow Wilson Center à l’occasion d’un événement organisé par le Carter Center pour commémorer ce moment historique sans précédent. Les participants ont évoqué leurs expériences à Camp David et ont discuté des difficultés et des opportunités du conflit israélo-palestinien actuel.
Réflexions sur Camp David
La peur et l’animosité étaient profondément ancrées entre Israël et l’Égypte, mais les tensions se sont apaisées en novembre 1977 lorsque Begin a invité Sadate à visiter Israël. Sadate a accepté et a prononcé un discours devant la Knesset (le Parlement israélien) exprimant son désir de paix. Un mois plus tard, Begin est devenu le premier dirigeant israélien à se rendre en Égypte.
Mais l’optimisme initial s’est rapidement dissipé après le voyage de Begin. Le Président Jimmy Carter a rappelé : “L’élan initial de Sadate pour se rendre en Israël et de Begin pour le recevoir s’est dissipé complètement. Ce n’est qu’alors que j’ai décidé d’envoyer des invitations directement à Begin et Sadate personnellement”.
Malgré les attentes élevées à leur arrivée à Camp David, des disputes enragées éclatèrent dès le début entre Begin et Sadate, créant une impasse et forçant la délégation américaine à les isoler l’un de l’autre. “Pendant les trois premiers jours”, se souvient le Président Carter, “j’ai essayé de réunir Begin et Sadate. Les deux hommes étaient totalement incompatibles… ils criaient, frappaient sur la table, sortaient des pièces. Donc, pendant les dix jours suivants, ils ne se sont jamais vus. Nous avons négocié avec eux séparément”.
Pendant le reste de ces négociations, Carter a fait circuler des versions révisées de l’accord entre les délégations israélienne et égyptienne. Carter a travaillé en étroite collaboration avec Jody Powell, son secrétaire de presse, pour empêcher les médias de perturber les négociations. “Les membres des trois délégations ont fait quelque chose d’assez rare”, a réfléchi Powell, “qui était de ne pas essayer de promouvoir leurs propres intérêts personnels à travers leurs journalistes au détriment de l’intérêt plus large de la paix”.
Le principal négociateur de la délégation israélienne, l’ancien Procureur général Aharon Barak, actuellement président de la Cour suprême d’Israël, a déclaré : “Nous étions prêts. Nous avions des plans de paix et des projets… les deux parties ont négocié de bonne foi”. Il a ajouté : “J’ai eu de nombreuses disputes avec [Osama] El-Baz, [principal négociateur pour l’Égypte, alors secrétaire d’État aux affaires étrangères]. C’était dur, mais il était honnête. Une promesse était une promesse”.
Zbigniew Brzezinski, conseiller à la sécurité nationale de Carter, a rappelé les tempéraments divergents des deux délégations. “Le Premier ministre israélien était concentré de manière stratégique et intransigeant dans son style de négociation, tandis que les autres membres de la délégation étaient plus flexibles”, a-t-il déclaré. En revanche, “la délégation égyptienne était dirigée par un président déterminé à réussir, qui était visionnaire et conciliant, mais son entourage aux idées fermes était plus enclin à penser que [Sadate] faisait trop de concessions”.
“Israël voulait une percée”, a raconté Elyakim Rubinstein, procureur général israélien à l’époque, alors directeur adjoint du ministère des Affaires étrangères d’Israël. “Pendant 30 ans, nous avons connu des guerres avec l’Égypte. L’idée de briser ce cycle – avec tous les problèmes et les appréhensions – était au centre de nos préoccupations”.
L’une des questions les plus difficiles pour Israël était de savoir s’il fallait démanteler les 14 colonies juives du Sinaï, ce que Begin a finalement accepté suite à l’approbation de la Knesset. Un autre obstacle majeur était le statut des autres territoires en litige, en plus du Sinaï, que Israël avait conquis lors de la guerre des Six Jours en 1967. Le cadre initial de Camp David proposait de traiter de la question de l’autonomie potentielle des Palestiniens en Cisjordanie et à Gaza, mais les parties présentes ont limité le champ d’application à la situation du Sinaï.
“Nous négociions une question à laquelle la partie principale était absente”, a déclaré Osama El-Baz, via une vidéoconférence. “Nous n’avions pas le pouvoir d’agir au nom du peuple palestinien et nous n’aurions pas accepté de le faire. Ils doivent parler pour eux-mêmes”.
Pourtant, dans les dernières heures précédant l’accord, Carter a essayé de convaincre Begin d’accepter un gel des colonies en Cisjordanie et à Gaza pendant la période de négociation. La plus grosse erreur de Camp David, selon William Quandt, alors membre du Conseil de sécurité nationale, a été que Carter pensait qu’il avait obtenu un accord verbal sur un gel des colonies de la part de Begin et a communiqué cette percée à Sadate, qui a ensuite signé les accords.
Carter se souvient : “J’ai mal compris ce que le Premier ministre Begin a dit. Je n’ai aucune réflexion sur son intégrité ou son honnêteté”. Quandt a déclaré : “Cela s’est avéré être un problème qui est revenu nous hanter. Aujourd’hui, il y a 10 fois plus de colons en Cisjordanie”.
Malgré le scepticisme et les revers, avec des périodes de frustration et parfois de désespoir, les trois délégations ont persévéré et réussi.
Déterminés à réussir
Chaque paneliste a attribué le succès ultime de Camp David à l’attention personnelle et à la persévérance du Président Carter, qui ne s’est jamais relâché dans sa quête de la paix. Le Vice-président Walter Mondale a fait écho à ce sentiment, saluant “l’implication intense d’un président éduqué et profondément engagé”.
Samuel Lewis, alors ambassadeur américain en Israël, a souligné l’importance de leaders déterminés. “Il faut des dirigeants engagés, forts, politiquement puissants et courageux pour diriger les acteurs locaux si l’on veut parvenir à quelque chose dans cette partie du monde, et Begin et Sadate, chacun à leur manière, étaient de ceux-là”.
“La clé du succès de Camp David”, a déclaré Barak, “était l’imagination. Chaque fois que nous nous sommes heurtés à un mur, nous nous sommes immédiatement tournés vers une autre technique… de nouvelles constructions et de nouvelles idées”.
Carter a rappelé les nombreux désaccords sur les définitions et les échéances, mais a déclaré qu’il s’en était tenu résolument à sa stratégie de négocier avec un document unique pour toutes les parties concernées. “Cela a été un effort très long et tortueux”, a réfléchi Carter, “pour amener tout le monde à se mettre d’accord sur exactement le même document”.
Six mois après la signature des Accords de Camp David, après des négociations supplémentaires menées par les États-Unis, Begin et Sadate ont signé un traité de paix qui reste contraignant et inaltéré à ce jour. Le Président Carter a déclaré : “Le traité de paix [entre l’Égypte et Israël] – dont aucune parole n’a été violée au cours des 24 dernières années et demie – envoie encore un signal de preuve à travers le Moyen-Orient et le reste du monde que [la paix] n’est pas impossible, quel que soit le degré de difficulté de la tâche”.
En 1978, Begin et Sadate ont tous deux reçu le prix Nobel de la paix. En 2002, le Président Carter a reçu le prix, en partie pour son rôle à Camp David.
Élargir la paix
Les négociateurs de Camp David espéraient que le traité avec l’Égypte serait un premier pas vers une paix plus globale au Moyen-Orient et qu’ils engageraient rapidement des pourparlers de paix avec les autres voisins d’Israël. Mais au lieu de saisir l’élan de Camp David, ont souligné les participants à la conférence, les futurs dirigeants ont manqué une occasion clé de résoudre le différend avant que les relations israélo-palestiniennes ne soient compliquées par le nombre croissant de réfugiés palestiniens et les colonies juives contestées au cours des deux décennies suivantes.
Rubinstein a déclaré que l’objectif actuel d’Israël est de lutter contre les attentats suicides et a attribué l’impasse actuelle des négociations au manque d’un partenaire. “L’humeur du public changera si nous n’avons pas ces massacres quotidiens”, a-t-il déclaré. “Si un leadership palestinien [compétent] émerge, je suis convaincu que nous pouvons parvenir à un accord”.
Brzezinski a fait valoir que les deux parties ont besoin d’un partenaire disposé. Il a déclaré qu’Israël continue ses “politiques d’occupation, d’humiliation, d’expropriation de terres et de morts collatérales lors des assassinats. [Le côté israélien affirme que] les Palestiniens devraient mener une guerre civile contre leurs groupes militants, tandis que les politiques restent inchangées. On ne peut pas attendre d’un partenaire qu’il plonge dans une guerre civile lorsque sa propre situation ne s’améliore pas”.
Le plan de paix le plus récent, connu sous le nom de “feuille de route”, rédigé collectivement par les États-Unis, les Nations Unies, l’Union européenne et la Russie, expose les mesures que les deux parties devraient prendre en vue d’une solution à deux États, à atteindre d’ici 2005. Mais les Israéliens et les Palestiniens ont rencontré d’importants obstacles sur la feuille de route et les pourparlers portent maintenant sur la façon de la relancer, le cas échéant.
Les participants à la conférence, forts de leur expérience dans la conclusion de l’accord de paix avec l’Égypte, ont fait part de leurs commentaires et suggestions.
Brzezinski a soutenu le suivi de la feuille de route et a énuméré quatre étapes essentielles : clarification de l’objectif final pour toutes les parties, accélération du processus, pression sur les deux parties pour qu’elles se conforment et renforcement de la paix, peut-être par une présence internationale. “Tout cela implique un engagement sérieux fondé sur la compassion pour la tragédie humaine qui est en jeu ici, mais une compassion généralisée et non sélective”, a-t-il déclaré.
Quandt n’était pas d’accord pour relancer la feuille de route. Il a plutôt suggéré de présenter un plan sur lequel les opinions publiques israélienne et palestinienne pourraient voter lors d’un référendum, et si les dirigeants acceptent le plan, la communauté internationale s’engagerait à soutenir le développement économique, les restitutions palestiniennes, etc., de manière similaire au Plan Marshall en Europe après la Seconde Guerre mondiale.
Hermann Eilts, alors ambassadeur américain en Égypte, n’était pas d’accord avec Quandt, affirmant que la réalisation de la paix nécessitera des gouvernements autoritaires mettant en œuvre un plan de haut en bas. Pendant ce temps, Harold Saunders, alors secrétaire d’État adjoint aux Affaires du Proche-Orient, a suggéré un moratoire sur les négociations jusqu’à ce que les deux parties définissent leurs souhaits et objectifs.
Harold Saunders a suggéré un moratoire sur les négociations jusqu’à ce que les deux parties définissent leurs souhaits et objectifs. L’ambassadeur Lewis a approuvé l’idée d’une administration fiduciaire américaine dans les territoires occupés, sous les auspices des Nations Unies, afin de maintenir le contrôle pendant que l’Autorité palestinienne renforce son infrastructure politique et économique.
L’ancien Secrétaire général des Nations Unies, Boutros Boutros-Ghali, alors ministre d’État égyptien aux Affaires étrangères, a pris la parole par vidéoconférence pour soutenir l’idée d’un mandat international en Cisjordanie et à Gaza comme première étape de la relance de la feuille de route.
“La preuve que Camp David a été un succès, c’est que la paix règne aujourd’hui entre l’Égypte et Israël malgré la détérioration de la situation au Moyen-Orient, dans les territoires occupés, en Irak”, a-t-il déclaré. “Camp David a contribué au traité de paix conclu plus tard entre la Jordanie et Israël et a aidé l’Égypte à jouer un rôle de médiateur entre les Palestiniens et les Israéliens”.
Brzezinski a déclaré : “Camp David montre que si les États-Unis veulent jouer un rôle constructif au Moyen-Orient, nous devons adopter une approche équilibrée et juste et être perçus comme tels par la communauté internationale”.
Le Président Carter a conclu : “Avec un leadership fort, une médiation déterminée de confiance, un rôle équilibré entre Israël et les Palestiniens, et de la bonne volonté, je crois que nous pouvons encore voir la paix au Moyen-Orient de notre vivant. C’est ma prière. C’est mon attente”.
